Politiek-digitaal.nl, 17 mei 2005
Wederopbouw Enschede gecoördineerd met GIS
13 mei 2000. Wat begon als een zonnige lentedag, eindigde in een
nationale ramp: vuurwerkbedrijf SE Fireworks explodeerde met fatale
gevolgen.
Door Steven de Jong
De media lichtten de schuldvraag, het
falende beleid en de publieke emoties breed uit. Buiten de schijnwerpers
tekende zich echter een enorm project af.
Onder maatschappelijke
druk stond de gemeente Enschede voor een immense uitdaging: de
wederopbouw van het rampterrein. Advies- en ingenieursbureau DHV bracht
orde in de chaos. Hoe? Met AMANSYS, de stille kracht achter complex
projectwerk in een turbulente omgeving.
Dat de opbouw van het
rampterrein geen gewoon bouwproject betrof werd al snel duidelijk. De
publieke druk, de vele actoren, de vragen van bewoners, lopende
onderzoeken, de asbestvervuiling: van de één op de andere dag moest er
een sanerings- en wederopbouwplan uit de grond gestampt worden.
De
uitdagingen waar DHV voor stond waren de volgende. Hoe houdt de
projectleiding in zo’n situatie het overzicht? Hoe krijgen de betrokken
partijen te weten wat zij wanneer en waar moeten doen? Hoe wordt de
bewoner betrokken bij de wederopbouw? Wie bewaakt het strakke
tijdsschema?
AMANSYS
Een catastrofe van deze aard
en omvang had zich niet eerder in Nederland voltrokken. Het antwoord van
DHV op de complexiteit en chaos was AMANSYS, dat staat voor ‘analytisch
management systeem’. AMANSYS is een door DHV ontwikkelde
informatiestrategie voor het beheren, analyseren en presenteren van
ruimtelijke gegevens.
GIS-applicaties
Vanuit dit
concept ontwikkelt DHV GIS-applicaties. GIS staat voor Geografisch
Informatiesysteem. Op maat te programmeren software waarmee ruimtelijke
gegevens inzichtelijk en interactief gemaakt kunnen worden. Voor
Enschede ontwikkelde DHV de Applicatie Rampterrein Enschede (ARE) voor
de sanering en projectcoördinatie, het BodemInformatie Systeem (BIS)
voor het managen van bodeminformatie en het
KavelUitgifte-InformatieSysteem (KUIS) voor reservering van bouwrijpe
grond en de overdracht daarvan aan burgers en bedrijven.
De
applicaties zijn ontwikkeld door Michel Kreileman, specialist
geo-informatie van DHV. In het GIS-projectverslag (download via link
hieronder) wordt openheid gegeven in het gebruik en de opbouw van
genoemde applicaties.
Politiek-digitaal.nl, 15 mei 2005
Informatiehuishouding Provincies beknot toegang milieu-informatie
De toegang tot milieu-informatie is onlangs - conform het Verdrag van
Aarhus - verankerd in de Wet milieubeheer en de Wet openbaarheid
bestuur. Hoewel van openbaarheid in principe al sprake was, bleek
adequate informatievoorziening in gebreke te blijven.
Door Steven de Jong
"De informatiestructuur binnen
overheden is vaak niet helder. Afspraken over wie welke informatie
beheert zijn niet gemaakt", stelde een Aarhus-werkgroep vast.
Politiek-Digitaal vroeg Provincies wat ze daaraan gaan doen.
Milieufederaties
constateerden dat milieu-informatie in actualiteit, kwaliteit en
volledigheid sterk van elkaar afwijkt en dat overheden daardoor niet in
staat zijn snel informatie boven tafel te krijgen. Oorzaak hiervan lijkt
de versnippering. In de ontwikkeling van instrumenten en publieke
diensten hebben Provincies de neiging afzonderlijk van elkaar het wiel
uit te vinden.
Politiek-Digitaal constateerde dat Provincies
welwillend staan tegenover transparantie, maar dat ze aanlopen tegen
bestuurlijke, culturele en organisatorische knelpunten. De hoop is
gevestigd op standaardisatie en uitwisseling met behulp van ICT. Hoewel
Provincies daarin graag andere Provincies aftroeven, lijkt een centrale
regie door het Rijk nu onontbeerlijk.
Verdrag van Aarhus
De
noodzaak tot rigoureuze vernieuwingen in de werkwijze en
informatiehuishouding van lagere overheden is ingegeven door Brussel. Op
25 juni 1998 werd in de Deense havenstad Aarhus het Verdrag van Aarhus
aangenomen. Dit Verdrag regelt de toegang tot milieu-informatie, de
inspraak bij besluitvorming en de toegang tot de rechter inzake
milieuaangelegenheden. Het Verdrag is via Europese richtlijnen sinds 14
februari 2005 grotendeels verankerd in de Wet milieubeheer (Wm) en de
Wet openbaarheid bestuur (Wob). Wel zit er een grote speelruimte tussen
de minimumvereisten en de eigen invulling die overheidsinstanties aan de
richtlijnen mogen geven.
Minimumvereisten
Aan de
eerste pijler van Aarhus – de toegang tot milieu-informatie - wordt de
meeste ruchtbaarheid gegeven. De wettelijke minimumvereisten houden in
dat milieu-informatie op verzoek binnen vier weken verschaft moet worden
en dat de burger geholpen moet worden bij het preciseren van zijn
vraag. Afgezien van nog wat juridische rechten die de burger aan de
gewijzigde Wm en Wob kan ontlenen, worden globale eisen gesteld aan het
informatiebeheer. Zo moet milieu-informatie bij voorkeur bewaard en
geordend worden in een elektronische vorm die gemakkelijk
reproduceerbaar is voor actieve en systematische verspreiding onder het
publiek. En moet de informatie actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar
zijn.
Informatiehuishouding
Een logische zaak, zo
lijkt het. Maar in de huidige praktijk is deze logica ver te zoeken. Het
Project Implementatie Aarhus (PRIMA) kwam in haar eerste inventarisatie
tot de conclusie dat “de informatiestructuur binnen overheden vaak niet
helder is en afspraken over wie welke informatie beheert niet zijn
gemaakt”. De Provinciale Milieufederaties ondervonden dat aan den lijve
in hun pilotproject Rechtomteweten.nl, waarbij het extra risico op
kanker op basis van emissie-cijfers geografisch inzichtelijk werd
gemaakt. In hun evaluatie winden ze er geen doekjes om: “De meeste
overheden waren niet in staat om snel een overzicht te geven van de
bronkarakteristieken en de uitstoot van schadelijke stoffen door
bedrijven waarover zij het bevoegd gezag voeren.” Ook constateerden ze
dat als de gegevens eenmaal boven tafel zijn, ze onderling niet goed te
vergelijken zijn. Zowel in actualiteit, onderhavige methodiek als in
kwaliteit. Ook schijnen belangrijke gegevens in een aantal vergunningen
niet te kloppen, ontbreken essentiële cijfers en worden verplichte
metingen soms niet uitgevoerd. Staatssecretaris Pieter van Geel (VROM)
schreef in 2004 een Aarhus-brief aan lagere overheden, waarin hij zegt
dat “adequate informatievoorziening aan burgers noodzakelijk is om de
betrokkenheid bij het milieubeleid te waarborgen”. Makkelijker gezegd,
dan gedaan dus.
Cultuurverandering
Melva Rosaria
beaamt dat er heel wat moet veranderen om de nieuwe wetgeving in de
praktijk te brengen. Als projectcoördinator Aarhus voor de Provincie
Zuid-Holland stelt ze dat ambtenaren “vooral moeten wennen” aan een
grotere openbaarheid van milieu-informatie. “Namelijk alle informatie
die je aanbiedt via het internet, moet ook actueel blijven. Dat betekent
een verandering van de werkwijze van medewerkers. Als organisatie raak
je nog meer gericht op de buitenwacht en hierdoor verandert de cultuur
van de organisatie.” Ook Henk Wubbolts – Team Beleid, Economie, Milieu
en Toerisme van de Provincie Overijssel – acht een cultuurverandering
noodzakelijk. “Voor bestuur en ambtelijk apparaat moet gelden: denken
van buiten naar binnen. Dat betekent dat de vragen en de inbreng van
intermediaire organisaties, ondernemingen en burgers serieus genomen
moeten worden.” Als het aan Wubbolts ligt moeten Statenleden en
Gedeputeerden actief de mogelijkheden van inbreng, meemaken en
wisselwerking tussen bestuur en burger bevorderen. “Een versterking van
de burgerparticipatie”, zo vat Wubbolts zijn visie samen.
“Google-generatie is opgestaan!”
Een
“open communicatie met de samenleving” vanuit een “vernieuwd bestuur en
ambtelijk apparaat” is volgens Wubbolts hetgeen waar de Provincie
Overijssel naar streeft. Als belangrijkste drijfveer voor deze omslag
noemt hij de versterkte mogelijkheden om informatie te verzamelen en te
verspreiden. “De Google-generatie is opgestaan!”, benadrukt Wubbolts.
Geert Janssen van de Dienst Water en Milieu van de Provincie Utrecht wil
daar een kanttekening bij maken. “Informatie kan niet zondermeer
openbaar worden gemaakt. In principe moet alles eerst bestuurlijk
vastgesteld worden. Dat is wel iets waar je rekening mee moet houden,
het vertraagt het proces van ontsluiting van milieu-informatie.”
Organisatorische beperkingen
Hoewel
Wubbolts het bestuurlijke knelpunt niet benoemt, wijst hij wel op de
organisatorische beperkingen: “Net als ieder ander stuiten wij op chaos
en complexiteit. Dat botst met de absolute noodzaak om met beperkt
beschikbare menskracht, tijd en middelen toch de goede beslissingen te
kunnen nemen en ontwikkelingen bij te benen.”
Volgen en afstemmen
Dat
laatste is voor de Provincie Flevoland juist reden om afwachtend andere
Provincies te volgen, zo laat Rogier Wilms van de afdeling
Milieuplanvorming weten. “De ontwikkelingen in de ICT gaan snel. Daarom
oriënteert de Provincie Flevoland zich op de mogelijkheden waarbij
afstemming plaatsvindt met andere Provincies en het Rijk. Op dit moment
heeft de Provincie Flevoland geen concrete plannen geformuleerd die
verder gaan dan interprovinciale afspraken die gemaakt zijn om
milieu-informatie beschikbaar te stellen via internet.” De terughoudend
van de Provincie Flevoland is te verdedigen. In het verleden is gebleken
dat de gretigheid in het ontwikkelen van nieuwe instrumenten en
voorzieningen niet altijd lucratief is. Zo ontwikkelde vrijwel iedere
Provincie op eigen houtje een risicokaart voor externe veiligheid. Dat
betekende niet alleen hogere kosten doordat bijna tien keer het wiel
werd uitgevonden, maar ook een gebrek aan uniformiteit door het
uitblijven van afstemming.
Standaardisatie en centrale regie
Nu
komen overheden terug op die versnippering. De afzonderlijke
risicokaarten worden momenteel omgezet in een landelijke standaard: de
Model-Risicokaart. Provincies en gemeenten vullen onder regie van het
RIVM het Risicoregister, de database achter de Model-Risicokaart. De
ministeries van Binnenlandse Zaken (BZK) en VROM hebben de
verantwoordelijkheid over deze landelijke risicokaart. Wilms van de
Provincie Flevoland verwelkomt deze centrale regie: “Alle Provincies en
Gemeenten in Nederland werken vanaf plusminus 2006 met dezelfde
applicatie. Dat is een hoge mate van afstemming en standaardisatie.”
Volgens Wilms doet de Provincie Flevoland er alles aan om de
inspanningsverplichting die uitgaat van de Aarhus-richtlijn na te komen,
maar kiest ze liever niet voor een roekeloze pioniersrol.
“Eerst duizend bloemen laten bloeien”
Voor
Jan Eggens van de Provincie Noord-Brabant gaat standaardisatie niet
boven alles. Eggens meent dat het “niet zo erg” is dat Provincies
afzonderlijk van elkaar risicokaarten hebben ontwikkeld. “In de
ontwikkelingsfase is het niet zo gek om duizend bloemen te laten
bloeien, om een uitspraak van een inmiddels verguisd Oosters leider aan
te halen. Als je er daarna maar voor zorgt, dat het een mooi,
aaneengesloten tulpenveld wordt.”
Integratie van thema’s
Frank
van Lissum heeft het niet zo op het citeren van verguisde Oosterse
leiders. Als medewerker bij de afdeling Stedelijke Leefomgeving van de
Provincie Limburg ventileert hij concrete ideeën voor standaardisatie.
“Voor externe veiligheid wordt al aangesloten bij landelijke
ontwikkelingen. Maar wij willen ook voor bodeminformatie zoveel mogelijk
gebruik maken van landelijke portaals, zoals Bodemloket.nl. Voor
luchtkwaliteitskaarten wordt geen gebruik gemaakt van een landelijke
database. Wellicht dat dit in de toekomst tot de mogelijkheden behoort.”
Geert Janssen van de Provincie Utrecht wil daarover kwijt dat Utrecht
de software van de Model-Risicokaart gebruikt om juist die andere
thema’s inzichtelijk te maken. Zo heeft de Provincie Utrecht databases
voor streekplannen, waterhuishouding, woningbouw, natuur en recreatie in
eigen beheer, maar maakt ze die inzichtelijk volgens de landelijke
standaard van de Model-Risicokaart.
Conclusie
Geconcludeerd
kan worden dat de ontwikkeling van een landelijk instrument als de
Model-Risicokaart drie voordelen heeft: niet elke Provincie houdt zich
meer afzonderlijk bezig met de ontwikkeling van een risicokaart, de
Model-Risicokaart kan ingezet worden voor andere thema’s én er begint
zich een hoge mate van uniformiteit af te tekenen. Of in de woorden van
Geert Janssen van de Provincie Utrecht: “Interprovinciale ontwikkelingen
zijn kostenbesparender en efficiënter.”
Dat betekent niet dat
het onverstandig is als Provincies zelf het initiatief nemen om
vernieuwingen in de publieke informatievoorziening door te voeren, maar
wel dat ze zich daarbij telkens moeten afvragen of er niet voortgebouwd
kan worden op een al bestaand systeem.
Zo kunnen afzonderlijke
Provinciale diensten en instrumenten langzaam uitgroeien tot een
landelijk model en zal het minder vaak voorkomen dat kostbare bestaande
systemen in vernieuwingstrajecten onbruikbaar worden.
Ambitieuze
pioniersrollen hoeven dus niet vanzelfsprekend te eindigen in roekeloze
en geldverslindende projecten, maar kunnen met nauwgezette afstemming
juist leiden tot landelijke vernieuwingen in de publieke
dienstverlening. Centrale regie door het Interprovinciaal Overleg (IPO)
of het Rijk is daarbij onontbeerlijk. De burger is er immers bij gebaat
dat de overheid met één gezicht, herkenbaar naar buiten treedt. Dat
vergemakkelijkt en bevordert het gebruik en de kwaliteit van publieke
informatievoorzieningen.
Politiek-digitaal.nl, 14 mei 2005
Bemoeizuchtige burger bepaalt overheidscommunicatie
Transparantie! Interactie! Participatie! Bestuurlijk Nederland wordt
er wel eens moe van. Burgers eisen openheid in van alles en nog wat,
maar eenmaal op hun wenken bediend zijn ze niet meer geïnteresseerd. Hoe
komt dat?
Door Steven de Jong
Politiek-Digitaal vroeg het ambtenaren
die actief bezig zijn met milieucommunicatie en liet er een
sociologisch model op los. Conclusie: het zijn de bemoeizuchtige burgers
die vorm en inhoud van overheidscommunicatie bepalen. Jan met de Pet
wordt niet bereikt.
Geert Janssen is werkzaam bij de Dienst Water
en Milieu van de Provincie Utrecht. Hij is actief bezig met het
ontsluiten van milieu-informatie in het kader van het Verdrag van
Aarhus. Naar aanleiding van dit verdrag zijn overheden sinds 14 februari
verplicht milieu-informatie actiever openbaar te maken. Volgens Janssen
zullen de meeste burgers zich “waarschijnlijk niet verdiepen” in alle
aangeboden informatie. “Maar”, zo merkt hij op, “de burger verwacht wel
dat de beschikbare informatie toegankelijk is”.
Focus
In
het boek ‘De acceptatie voorbij’, een uitgave van het ministerie van
Binnenlandse Zaken, probeert Frits Spangenberg - directeur van
onderzoeksbureau Motivaction - deze paradox te verklaren. Hij stelt dat
de overheid zich in haar communicatie grotendeels laat leiden door de
meningen van de interactieve burgers. Zowel kwantitatief, als
kwalitatief. Interactieve burgers zijn mensen met een hoge
sociaal-economische status die sterk georiënteerd zijn op meebeslissen,
actief participeren en het doorgronden van informatie. Het gaat om nog
geen kwart van de bevolking, maar in de overheidscommunicatie genieten
zij wel de focus.
Typen burgers
Het begrip
‘interactieve burgers’ wordt gehanteerd in het door Motivaction
ontwikkelde Mentality-model. Burgers zijn er in allerlei soorten en
maten, maar als het gaat om bemoeienis met het overheidsapparaat kun je
ze volgens dit model het beste indelen de volgende vier segmenten: de
niet-participerende burger, de gezagsgetrouwe burger, de pragmatische
burger en de interactieve burger. Ze onderscheiden zich door hun
sociaal-economische status, denk- en waardenpatroon.
Niet-participerende burger
Van
de niet-participerende burger heb je als bestuurder of ambtenaar weinig
last, maar ze belichamen wel voor een aanmerkelijk deel de kloof tussen
burger en overheid. Folders en instructies worden niet begrepen of
opgevolgd, deze burger heeft niet goed in de gaten wat de overheid
communiceert.
Gezagsgetrouwe burger
Gezagsgetrouwe
burgers, daar kun je er als gezagsdrager niet genoeg van hebben. Dit
type volgt het gezag en gaat uit van de effectiviteit en correctheid
ervan. Hij hecht waarde aan netheid en voorspelbaarheid.
Pragmatische burger
Pragmatische
burgers zitten in de gevaren zone. De wereld om hen heen interesseert
ze niet zo, maar hun aandacht wordt wel getrokken door gebeurtenissen
die de eigen levensstandaard negatief beïnvloeden. Niet dat ze zichzelf
weten te organiseren of mobiliseren, maar als je ze een petje, spandoek
en gratis vervoer cadeau doet zijn ze eenvoudig te bewegen tot actie of
opstand. Vakbonden maken daar dankbaar gebruik van.
Interactieve burger
Interactieve
burgers hebben de grote mond maar weten dat je om iets te bereiken ook
draagvlak nodig hebt. Een interactieve burger is sterk georiënteerd op
meebeslissen en actief participeren. Om tot een gewogen besluit te komen
leest de interactieve burger achtergrondinformatie. De interactieve
burger wil van de overheid geen folders, maar raadpleegt een website. Na
een misstand of incident ontplooit deze burger zich als spreekbuis van
de samenleving. Hij mobiliseert pragmatische burgers die geraakt worden
door de misstand en klimt op de barricades.
Interactieven gebruiken pragmatisten
Als
blijkt dat interactieve burgers succes boeken, voelt de gezagsgetrouwe
burger zich uitgesloten en beticht de interactieven van
vriendjespolitiek en onrechtvaardigheid. Volgens Frits Spangenberg is
het voor de overheid belangrijk te beseffen dat de populatie van
interactieven en pragmatisten een omvang heeft van vijftig procent van
de bevolking. Nog belangrijker is misschien, dat de interactieven die
daadwerkelijk iets willen aankaarten zonder al te veel moeite deze groep
in beweging kunnen krijgen. Pragmatisten zijn dan makkelijker over de
streep te trekken, dan soortgenoten.
Interactieve burger niet representatief
De
opmerking van Janssen, dat de meeste burgers geen gebruik zullen maken
van de aangeboden informatie, strookt met het gegeven dat de
interactieven – degenen die om toegankelijkheid vroegen – slechts een
klein deel van de bevolking uitmaken. Als de Provincie zich laat leiden
door de mensen die inspraakavonden bezoeken en aan de lopende band
bezwaarschriften opsturen of klagende telefoontjes plegen, dan zullen de
communicatieproducten weinig aftrek onder de totale bevolking vinden.
Met “de meeste burgers die zich niet zullen verdiepen” heeft Janssen het
waarschijnlijk over de niet-participatieven, de gezagsgetrouwen en de
pragmatisten. Met “de burger die toegankelijkheid verwacht” duidt hij
mogelijk op de interactieve burger. Hoogstwaarschijnlijk zal de vorm van
de ontsloten informatie voor hen wel begrijpelijk en toegankelijk zijn,
maar ook dan is het nog de vraag of ze er daadwerkelijk gebruik van
maken.
Zwerfvuil en kapotte lantaarnpalen
Jan
Eggens, ambtenaar bij de Noord-Hollandse afdeling Milieu en
Bodemsanering, merkt ook op dat de werkelijke interesse van burgers
veelal niet verder reikt dan direct zichtbare en hinderlijke zaken. “Een
gemiddelde binnenstadbewoner is blijkens enquêtes meer geïnteresseerd
in kapotte lantaarnpalen, hondenpoep, frituurwalm van de naastliggende
Chinees en zwerfvuil, dan van fijnstof-emissie en dergelijke.”
Interactieven zetten pragmatisten in
Fijnstof
is momenteel het item waarvoor de gemeente Den Haag voor de rechter
wordt gedaagd. Milieudefensie greep de luchtkwaliteit van de straten met
de hoogste fijnstof-concentratie aan om aandacht te vragen voor hun
campagne ‘Nederland in ademnood’. Bewonersorganisaties sloten zich aan
bij Milieudefensie en zelfs raadsleden gingen de straat op om te
folderen. De interactieven namen dus het voortouw, maar communiceerden
naar buiten dat “de bewoners” – ofwel de pragmatisten - de gemeente Den
Haag voor de rechter zouden dagen. Bewoners die evenwel schrokken van de
mededeling dat nu juist zij in de meest vervuilde straat woonden, maar
daar eerder nooit hun beklag over hadden gedaan. Het is zoals Eggens
zegt, “zwerfvuil en hondenpoep” wat de gewone burger bezighoudt.
Vraaggericht
Ook
Rogier Wilms vindt de informatiebehoefte een punt van discussie. Hij
houdt zich voor de Provincie Flevoland bezig met het ontsluiten van
milieu-informatie. "De burger zal lang niet interesse hebben voor alle
informatie. Vanuit belangengroeperingen, bedrijven en adviesbureaus zal
er weer interesse zijn voor andere informatie. Naar verloop van tijd zal
geëvalueerd worden naar welke informatie de meeste vraag is."
Doelgroepcommunicatie
Frank
Van Lissum, afdeling Stedelijke Leefomgeving van de Provincie Limburg,
wijst op het belang van doelgroepcommunicatie. “Belangrijk is hoe de
informatie wordt aangeboden en in welke vorm. Zo is het denkbaar dat er
met verschillende doelgroepen wordt gewerkt. Bijvoorbeeld bij
bodeminformatie kan onderscheid gemaakt worden tussen burgers,
makelaars, projectontwikkelaars en beleidsmakers. Ook moet nog gewerkt
worden aan protocollen over de kwaliteit van de informatie die openbaar
wordt gemaakt. Verwacht wordt dat steeds meer integratie tussen de
verschillende milieusectoren plaatsvindt.”
Kweken van informatiebehoefte
Henk
Wubbolts van de Provincie Overijssel ziet niet zozeer heil in
doelgroepcommunicatie, maar is van mening dat informatiebehoefte
gekweekt kan worden bij burgers. Hij is er van overtuigd dat de acties
van zijn Provincie vanzelf de informatiebehoefte zullen versterken. “Het
bekende gezegde ‘onbekend maakt onbemind’, kan men in dit verband op
twee manieren omkeren: bekend maakt bemind, maar ook bemind vraagt om
meer bekendheid”, zo analyseert hij.
Ambtenaar lijkt op interactieve burger
Interessant
is ook het gegeven dat de groep interactieve burgers de meeste
overeenkomsten heeft met de hoger opgeleide ambtenaren die bij de
overheid aan het roer staan. Dat is voor de overheid een herkenbare
groep, maar deze vertegenwoordigt slechts een klein deel van de totale
bevolking. Het is in de overheidscommunicatie dus van belang te beseffen
dat het gros van de mensen een ander denk- en waardenpatroon heeft dan
de kleine groep van interactieven. Ambtenaren zullen er dus voor moeten
waken dat zij in hun communicatiemethode niet denken vanuit de
interactieve burger.
Gebruik informatiekanalen
Het
gros van de burgers maakt op een geheel andere wijze gebruik van
informatiekanalen, dan de interactieve burgers. Een interactieve burger
komt liever zelf tot een overweging, nadat hij informatie bestudeerd
heeft. Voor pragmatisten, niet-participatieven en gezagsgetrouwen gaat
dat te ver. Als ze voor het antwoord een vergunning moeten doorspitten
of emissie-cijfers moeten gaan vergelijken met normen, haken ze al snel
af.
Vraagformulering en antwoordgeneratie
Positief
is dat het Verdrag van Aarhus dit erkent. Overheden zijn nu verplicht
burgers te helpen in het formuleren van een informatieverzoek. De vraag
is hoe overheden dit in de praktijk gaan en willen brengen. Worden de
telefonische informatiepunten extra bemand, of gaat de overheid concreet
aan de slag met het uitbouwen van de elektronische overheid. Websites
waar de burger niet eindeloos moet klikken door vergunningen,
normentabellen en emissie-cijfers, maar waar het antwoord automatisch
gegenereerd wordt op basis van een applicatie waarin de vraag van de
burger geformuleerd wordt. Een burger met een simpele vraag, verwacht
immers een simpel antwoord.
Politiek-digitaal.nl, 12 mei 2005
Rechtomteweten.nl – lokale industrie en de extra kans op kanker
Risicokaarten voor calamiteiten met gevaarlijke stoffen zijn er al,
maar burgers hebben niet tot nauwelijks inzicht in de milieugevaren die
hen permanent bedreigen. Dat was voor Eric van Kaathoven van de Gelderse
Milieufederatie reden om de pilot Rechtomteweten.nl te starten.
Door Steven de Jong
Zijn risicokaart bracht het extra
risico op kanker ten gevolge van lokale industrie in beeld.
Politiek-Digitaal nam het unieke project onder de loep en sprak met Van
Kaathoven. “Nu moet de Rijksoverheid dit initiatief oppakken als
landelijk project. Tot op heden is dat niet gebeurd.”
Op 29
februari 2004 werd Rechtomteweten.nl gelanceerd. “De site is inmiddels
90.000 keer bezocht”, zegt Van Kaathoven trots. Het is de eerste keer
dat alle belangrijke bedrijven in een gebied op een site staan en de
uitstoot van alle schoorstenen bij elkaar is opgeteld en vertaald naar
de gevolgen voor mensen daar waar ze wonen. De site diende als
proefproject om aan te tonen dat milieu-informatie niet alleen openbaar,
maar ook toegankelijk gemaakt kan worden. En bovenal, inzichtelijk.
Burgers zijn geïnteresseerd
”Hoewel
niet meer ‘up to date’, blijft de site online om anderen te inspireren.
Op naar recht om beter te weten”, melden de initiatiefnemers sinds de
afsluiting van de pilot op 19 juli 2004 op de site. In de eerste 137
dagen is de site 74.000 keer aangeklikt, wat neerkomt op 540 bezoeken
per dag. Voor een niet landsdekkende website over milieugegevens, die
zich richt op slechts één thema, mag dat een groot succes heten. Burgers
zijn blijkbaar geïnteresseerd in de risico’s in hun lokale
leefomgeving. De proefsite opende dan ook met de melding: “Welkom bij
Rechtomteweten.nl. U heeft het recht om te weten welke bedrijven zich in
uw omgeving bevinden en welke gezondheidsrisico's u daardoor loopt.”
Lijstje van meest risicovolle bedrijven
Bedrijven
worden minder aangenaam verwelkomd. De meest vervuilende bedrijven
prijken op een lijstje. Zo lezen we dat Shin-Etsu BV, een PVC fabrikant
in Botlek, met stip op nummer 1 staat. Het bedrijf is verantwoordelijk
voor 39 procent van het kankerrisico door industrie in de regio
Rijnmond. Shell Nederland Chemie BV in Pernis wordt iets minder aan de
schandpaal genageld, het chemieconcern levert slechts een bijdrage van
17 procent aan het extra risico op kanker. Geen reden om in de handen te
klappen, want Shin-Etsu BV blijkt een dochteronderneming van Shell
zijn. Eigenlijk is Shell dus verantwoordelijk voor 56 procent van het
extra risico op kanker in de regio Rijnmond.
De buurman van de PVC-fabriek
Nu
eens kijken of het nou echt wel zo dramatisch is als het lijkt. Om een
beetje een worst-case scenario te simuleren, nemen we als voorbeeld de
buren van Shin-Etsu BV, volgens de Gouden Gids gevestigd op de
Welplaatweg 12. Dus, wat is voor deze bewoners van de Welplaatweg -
aangenomen ze op die plek permanent verblijven - de extra kans per jaar
om kanker te krijgen?
De postcode van de Welplaatweg in Botlek is
3197 KS. Vullen we dat in op Rechtomteweten.nl, dan krijgen we de
melding: “Het jaarlijks kankerrisico veroorzaakt door de onderzochte
bedrijven bedraagt voor het door u geselecteerde postcodegebied 0 tot 2
op de 10 miljoen mensen.” Te bedenken dat in dit antwoord ook Shell en
een aromatische koolwaterstof fabriek van Exxon zijn meegenomen, valt
het risico reuze mee.
Worst-case ligt 20 procent onder de norm
Het
is zelfs ver onder de norm. Wettelijk mag de concentratie in de lucht
overeenkomen met een jaarlijks kankerrisico van 1 op de miljoen. Het
antwoord is vergezeld met een kaartje, waarin de risicocontouren
ingetekend zijn. Het zijn gekleurde kringen, die een oplopend risico
vertegenwoordigen van 1 op de 10 miljoen tot en met 9 op de 10 miljoen.
In de meest donkere kring, daar waar de fabriek van Exxon staat, is er
een plaatsgebonden risico van 7 tot 8 op de 10 miljoen per jaar om
kanker te krijgen, ofwel het risico ligt daar nog 20 procent onder de
wettelijke norm.
Gegevensverzameling
Hoe zijn de
risico's berekend? Uit de database van de nationale emissieregistratie
zijn voor ieder bedrijf gegevens gehaald over de uitstoot van
schadelijke stoffen naar lucht en water voor het jaar 1998. 1998 is het
meest recente jaar waarvoor de database relatief gedetailleerd en
compleet is.
Meer actuele gegevens over de uitstoot van
geselecteerde bedrijven hebben de Provinciale Milieufederaties gehaald
uit milieuvergunningen, controleverslagen, meetrapporten,
milieujaarverslagen en andere openbare rapporten. Telkens zijn de meest
actuele getallen gekozen, maar in het geval dat het verschil tussen het
hoogste en laagste getal meer dan een factor twee bedroeg, kozen de
Milieufederaties voor het hoogste getal.
In 'de 10 lessen' die de
initiatiefnemers van Rechtomteweten.nl trokken uit de pilot, wordt dit
probleem benadrukt. “Gegevens zijn vaak niet onderling goed te
vergelijken, gedateerd of onvolledig.” Volgens Van Kaathoven is dit een
probleem dat opgelost moet worden, voordat er betrouwbare risicokaarten
gemaakt kunnen worden. “Met Aarhus werkt elke gemeente en Provincie nog
steeds op zijn eigen manier. Centrale leiding en protocollen zouden
essentieel zijn.” Het Verdrag waar Van Kaathoven op doelt regelt de
toegang tot milieu-informatie, de inspraak bij besluitvorming en de
toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden. Het Verdrag is via
Europese richtlijnen sinds 14 februari 2005 grotendeels verankerd in de
wet milieubeheer (Wm) en de wet openbaarheid bestuur (Wob). Wel zit er
een grote speelruimte tussen de minimumvereisten en de eigen invulling
die overheidsinstanties aan de richtlijnen mogen geven.
Gegevenscontrole
De
cijfers die de Milieufederaties in de ontwikkelingsfase boven tafel
kregen zijn in een tabel gezet en voor controle naar betrokken overheden
gestuurd. De voorgestelde wijzigingen zijn door de afdeling Milieukunde
van de Radboud Universiteit Nijmegen op relevantie beoordeeld. De door
de overheid gecontroleerde gegevens zijn vervolgens naar de betrokken
bedrijven gestuurd. Indien door een bedrijf een ander getal werd
aangeleverd is gevraagd om dit te beargumenteren, bijvoorbeeld aan de
hand van meetrapporten of bedrijfsaanpassingen. Ook deze voorgestelde
wijzigingen zijn door de afdeling Milieukunde van de Radboud
Universiteit op relevantie beoordeeld.
Risicoberekening
Daarna
is berekend wat het jaarlijks gemiddelde aan kankerverwekkende stoffen
in de buitenlucht is als gevolg van de uitstoot door de onderzochte
bedrijven. Deze gemiddelde hoeveelheid in de buitenlucht werd afgezet
tegen de norm die staat voor een vast risico op kanker van 1 op de
miljoen. Zo mag er bijvoorbeeld maximaal 11,7 microgram benzeen per
kubieke meter lucht zijn, om het risico van 1 jaarlijks kankergeval op
de miljoen mensen niet te overschrijden. Is de concentratie in de lucht 3
microgram, dan kan deze norm voor het jaarlijks kankerrisico toch
overschreden worden als er nog andere kankerverwekkende stoffen in de
lucht zijn. De Milieufederaties hebben gerekend met normen voor twintig
kankerverwekkende stoffen.
Betrouwbaarheid
De kans
op kanker als gevolg van blootstelling aan schadelijke stoffen wordt
uitgedrukt in een getal, bijvoorbeeld een kankerrisico van één op de
miljoen per jaar. Dit getal is berekend op basis van de huidige stand
der wetenschap. Rechtomteweten.nl vermeldt keurig de onzekerheden die
spelen bij de risicoberekening. “Onze kennis van de uitstoot,
verspreiding en effecten van kankerverwekkende stoffen is echter
onvolledig. We weten bijvoorbeeld niet zeker welke en hoeveel
kankerverwekkende stoffen uit de schoorsteen van een bedrijf komen en of
deze stoffen ook bij zeer lage concentraties kanker veroorzaken. Om
toch een getal te kunnen berekenen doen wetenschappers aannames.
Dergelijke aannames zijn per definitie onzeker. Dit betekent dat het
risico in werkelijkheid lager of hoger kan zijn dan het risico dat de
wetenschappers berekenen.”
Schermfoto: Rechtomteweten.nl is zeer gespecificeerd over de milieu-effecten van geselecteerde bedrijven.
Openbaarheid milieu-informatie
Van
Kaathoven is kritisch in de evaluatie van zijn project. Zo geeft hij
toe dat de risicoberekening "omstreden" is, "door het unieke feit dat de
site het extra risico op kanker berekent". Verder valt in de 'tien
lessen' te lezen dat gegevens moeilijk boven tafel zijn te krijgen, "dat
zal hopelijk verbeteren in verband met de inspanningen om te voldoen
aan het Verdrag van Aarhus".
Gebrek informatie leidt tot meer onrust dan verstrekken ervan
In
de evaluatie wordt opgemerkt dat gebrek aan informatie tot meer onrust
leidt dan het verstrekken ervan. "De burger is volwassen genoeg gebleken
om met alle daarvoor geboden kaders de geboden informatie op waarde te
schatten. Enige vorm van paniek of onrust is niet ontstaan, in een
aantal gevallen is deze zelfs kleiner geworden. Een schoorsteen waar
mensen niet van weten wat eruit komt blijkt een stuk enger dan één waar
we het wel van weten en de risico's gewoon op een website kunnen
nalezen."
Communiceren van onzekerheden
De
Milieufederaties stellen in de evaluatie vast dat Rechtomteweten.nl
heeft aangetoond dat het heel goed mogelijk is om ondanks de aannames
een verantwoord beeld te schetsen. "Het is wel van groot belang om alle
gemaakte keuzes en aannames te verantwoorden zoals ook op
rechtomteweten.nl gebeurt. Het zou goed zijn om een schatting te maken
van de totale onzekerheid en deze aan de site toe te voegen.
Zorgvuldigheid is van groot belang. Daarom zijn de cijfers voor
publicatie aan diverse partijen voorgelegd. Deze stap is noodzakelijk."
Nederland geen koploper
Van
Kaathoven wijst erop dat naar aanleiding van Rechtomteweten.nl PvdA en
D66 vorig jaar hebben gepleit voor een centrale rol voor het Rijk om de
pilot door te zetten. Nederland is geen koploper in online
milieucommunicatie. Onze zuiderburen, de Belgen, hebben het daarentegen
beter voor elkaar. België staat bekend om zijn geo-loketten. Dat in
Nederland “niemand het voortouw heeft genomen”, wijst Van Kaathoven als
reden aan. Hij merkt op dat zoiets lastig is in de huidige bestuurlijke
verhoudingen. “Bovendien”, zegt Van Kaathoven, “het onderwerp werd nooit
zo belangrijk gevonden. Pas na Enschede kwamen er risicokaarten op
internet.” Ook van onze oosterburen kunnen we wat leren, zo zijn in
Duitsland websites die de actuele uitstoot van
afvalverbrandingsinstallaties laten zien.
“Overheden pakken het te langzaam op”
Op
het moment zijn de betrokken partijen niet meer actief bezig met
Rechtomteweten.nl. In de ‘tien lessen’, getrokken uit de evaluatie,
namen de initiatiefnemers duidelijk stelling: de Rijksoverheid moet
Rechtomteweten oppakken als landelijk project. Tot op heden is dat niet
gebeurd, hoewel de kamerleden Samsom (PvdA) en Van der Ham (D66) daartoe
wel politiek actie hebben ondernomen. Over de houding van het kabinet,
zegt Van Kaathoven: “De overheden pakken het wel op, maar heel langzaam.
Wij zijn daar niet tevreden over.” Toch lijkt zijn project niet voor
niets te zijn geweest. De initiatiefnemers worden vaak naar hun
ervaringen gevraagd door vakbladen. Ook overheden tonen belangstelling,
vaak gaat het dan om een uitnodiging voor een congres over Aarhus.
Verkeer, UMTS en open haarden
Over
de toekomst van risicokaarten op het gebied van milieu en gezondheid,
heeft Van Kaathoven wel wat ideeën. “De lacune zit hem nog steeds het
meest in de informatie over de directe leefomgeving. Met name verkeer
zou interessant zijn, omdat dat de meeste effecten heeft. Bovendien zijn
er daarvoor zowel modellen als telgegevens. Dus een soort
Rechtomteweten.nl, maar dan met verkeer. Dat zou ik heel interessant
vinden.” Van Kaathoven denkt, als het om milieugezondheidscommunicatie
gaat, ook aan risicokaarten met UMTS-palen en open haarden van
huishoudens.
Politiek-digitaal.nl, 11 mei 2005
Risicocommunicatie: sussen, alarmeren of realistisch communiceren
Burgers hebben een scheef beeld van de risico’s in hun leefomgeving.
En daarom is risicocommunicatie essentieel voor een beter
risicobewustzijn. Belangrijk is dat een burger de informatie opneemt en
er naar handelt. Dat vraagt om een doelgroepgerichte
communicatiestrategie.
Door Steven de Jong
De vraag is niet alleen hoe je dat
afstemt op verschillende typen burgers, maar ook of je bepaalde
informatie beter kan verzwijgen om paniek te voorkomen. Een analyse van
de dilemma’s in de risicocommunicatie over milieu-effecten op de
volksgezondheid.
‘Beslissen met gevoel voor onzekerheden’, luidt
de ondertitel van het VROM-rapport ‘Nuchter omgaan met risico’s’. Met
die nota gaf staatssecretaris Pieter van Geel de aanzet voor de
discussie en de vernieuwing van het beleid voor milieurisico’s. De vraag
is ook, hoe communiceer je met gevoel voor onzekerheden?
Complex
De
relatie tussen gezondheid en milieu is zeer complex. Van het
stralingseffect van basisstations van mobiele telefonie is weinig tot
niets bekend en de honderden doden die per jaar vallen door
blootstelling aan kankerverwekkend radongas lijken zelfs geaccepteerd te
worden omdat er geen praktische alternatieven zijn. Aan radon besteedt
de overheid niet tot nauwelijks aandacht in de risicocommunicatie, een
politieke keuze.
Noodzaak
De noodzaak tot
risicocommunicatie ligt ‘m dus in het feit dat kennis over de gevaren in
de leefomgeving de autonomie en keuzevrijheid van mensen bevordert. Het
stimuleert zelfredzaamheid en burgers kunnen kiezen of ze bijvoorbeeld
wel willen wonen onder de rook van een chemische fabriek, naast een
LPG-station of langs spoor waarover chloor vervoerd wordt.
Realistischer risicobeleving
Risicocommunicatie
kan de risicobeleving van burgers realistischer maken. Dat is nodig,
want deze loopt niet synchroon met de wetenschappelijke inschatting van
risico’s. GSM-masten, hoogspanningslijnen en chloortransporten
veroorzaken meer gevoelens van onveiligheid, dan het roken van een
sigaret of van vrijkomend radioactief radongas in een woning, zo blijkt
uit de GGD-handreiking 'Gezondheid en Milieu' van 2004. Dat terwijl de
kans om dood te gaan door radon 750 keer zoveel is en bij roken zelfs
20.000 keer zo veel is dan bij wonen in de omgeving van een
hoogspanningslijn. Deze risico’s communiceren, lijkt in dit geval dus
geen overbodige luxe.
Communiceren
Hoe communiceer
je milieugezondheidsrisico’s het meest efficiënt? Dat wil zeggen, hoe
bereik je burgers van uiteenlopende groepen en hoe nemen die groepen het
gemakkelijkst informatie op? Om daar iets zinnigs over te kunnen zeggen
is het zaak de burger te ‘begrijpen’ en te weten wat hem of haar
bezighoudt.
Kennis nauwelijks aanwezig
In het
rapport ‘0-meting actieprogramma gezondheid en milieu’ stelt het
onderzoeksbureau Motivaction vast dat kennis bij burgers omtrent
milieuoorzaken en gezondheidseffecten niet echt aanwezig is. Het is geen
onderwerp waarover de respondenten zich, ongeacht waar ze wonen, actief
informeren; men baseert zich vooral op eigen waarnemingen. Kennis wordt
opgepakt indien het een individu in zijn of haar leefomgeving betreft.
Kennis heeft weinig invloed
Toch
is uit onderzoek van het RIVM gebleken dat kennis over de kans op
gezondheidsschade weinig invloed heeft op burgers. Dat betekent dat
mensen zich niet altijd ongerust maken over de problemen die de meeste
gezondheidsschade opleveren, zoals ook uit het eerder genoemde voorbeeld
blijkt.
Afwegingen
Voor de overheid is
gezondheidsschade wel een belangrijk criterium. Enerzijds kiest de
overheid er niet voor zich in risicocommunicatie volledig toe te spitsen
op het overtuigen van de ernst van een milieugezondheidsrisico.
Anderzijds wil zij ook niet helemaal toegeven aan de risicobeleving bij
de burger. Het ministerie van VROM zegt dat in de risicocommunicatie een
expliciete afweging moet worden gemaakt, waarin alle relevante factoren
een rol spelen. Naast de gezondheidsschade en factoren die de beleving
bepalen, zijn dat ook zaken als de kosten om het probleem aan te pakken
en de beschikbare alternatieven.
Behagen versus beschermen burger
De keuze om in de risicocommunicatie niet expliciet op concrete gezondheidsschade te focussen heeft meerdere oorzaken.
Enerzijds
kampt de overheid in het veiligheidsbeleid met het democratisch
deficit. Ze heeft tot taak de burger te beschermen, maar de burger
bepaalt indirect waarvoor hij of zij beschermt wil worden, en dus ook
waarover gecommuniceerd wordt. Hoe serieus de overheid de burger neemt
in voorlichtingscampagnes, blijkt uit haar besluit om af te zien van het
verstrekken van een ‘calamiteitengids’. Een folder over
zelfredzaamheid, die vorig jaar naar 25 miljoen Britse huishoudens werd
gestuurd. In Nederland bleek de burger er geen behoefte aan te hebben,
wat de overheid heeft doen besluiten er vanaf te zien. Het behagen van
de burger gaat hier dus boven het beschermen van de burger.
Behoefte als indicatie voor bereikbaarheid
Tegenargument
kan zijn, dat als de burger er geen behoefte aan heeft de
calamiteitengids dan waarschijnlijk ook wel niet gelezen wordt. Dan is
behoefte een indicatie voor bereikbaarheid.
Communicatie als geneesmiddel
Anderzijds
wil de overheid niet alleen op directe gezondheidsschade focussen,
omdat het beleven van een onveilige situatie ook het psychisch
welbevinden kan beïnvloeden. Indirecte gezondheidsschade door
risicobeleving. In die zin kan onschadelijke rook uit een schoorsteen
stressverhogend werken. Risicocommunicatie kan via het opkrikken van het
kennisniveau dit gezondheidseffect mogelijk wegwerken.
Zwijgen om paniek te voorkomen
Per
jaar sterven 800 mensen per jaar aan radon. De gemiddelde
radonconcentratie in huizen in Nederland, overstijgt met een factor 50
het Maximaal Toelaatbaar Risico. Het komt vrij uit bouwmateriaal, en dus
uit muren en plafonds. Ondanks het hoge risico, in andere situaties was
er allang ingegrepen, hebben weinig mensen weet van het bestaan van
radon en het gevaar ervan. De vraag is ook wat risicocommunicatie voor
nut heeft, als er geen praktische alternatieven zijn. We kunnen moeilijk
alle huizen afbreken.
“Je moet de waarheid vertellen”
De
overheid kiest hier dus bewust voor zwijgen, in plaats van
communiceren. Zelfs in de Postbus 51-campagne over het binnenmilieu,
wordt radon niet genoemd. Toch reageren mensen zeer paniekerig, als ze
wel op dit risico worden gewezen. Een voorbeeld is de reactie van een
respondent uit het eerder genoemde onderzoek van Motivaction, nadat haar
het risico van radon uitgelegd werd. “Ik ben een paniekmens, ik woon in
beton, ik ga direct bellen. Je moet de waarheid vertellen, vertel waar
mensen terechtkunnen voor vragen. Ik vind het kwalijk dat de overheid of
wie dan ook dit nooit aan ons heeft verteld”, aldus de respondent, een
32 jarige Turkse vrouw uit Rotterdam. Een angstwekkend beeld, want stel
dat een aanzienlijk deel van de bevolking zo reageert? Anderzijds, we
leven in een mediacratie, een informatiesamenleving. De media kan het
van de een op de andere dag op de agenda zetten.
Informatiebehoefte
De
mate waarin burgers overheidsinformatie tot zich nemen, hangt nauw
samen met de interesse die zij voor een bepaalde kwestie hebben.
Voorlichting met betrekking tot milieugerelateerde gezondheidsrisico’s,
lijkt daarin een voorsprong te hebben. Motivaction stelde vast dat naar
lokale en persoonsgebonden informatie de meeste interesse uitgaat.
Lokale interesse, mondiale zorgen
Toch
zit er een addertje onder het gras, want hoewel burgers interesse tonen
voor hun directe omgeving is men geneigd bepaalde risico’s te
bagatelliseren en niet te onderkennen; het wordt geaccepteerd als
onderdeel van de leefomgeving. Indien men zich al zorgen maakt,
betreffen het eerder mondiale problemen dan lokale problemen;
olielozingen, zeespiegelstijgingen en terreuraanslagen staan in de top
zes.
‘Interesse tonen voor’, lijkt in dit geval dus weinig van
doen te hebben met ‘zorgen maken om’. Daarbij komt dat ‘interesse’ niet
altijd leidt tot actieve informatievergaring. Ook stelt Motivaction vast
dat burgers zich meer bezorgd maken om de generaties die na hen komen,
dan om hun eigen generatie. Zij geven aan meer bewust met milieu bezig
te zijn, sinds ze zelf kinderen hebben. Concluderend is dus te stellen
dat burgers lokale interesses hebben, maar mondiale zorgen. Men is
geneigd de risico’s vervuilende bronnen in de leefomgeving te
bagatelliseren.
Milieu-informatie bereikt burger vooral passief
De
overheid heeft volgens de respondenten van Motivaction een
informatieplicht naar de burgers. De overheid heeft in de perceptie van
de respondenten een betrouwbaar en objectief imago, als
informatieverstrekker. Informatie wordt als objectief beschouwd indien
het gestoeld is op meetbare en controleerbare feiten.
Afhankelijk
van opleidingsniveau laat men zich volgens Motivaction informeren via
diverse kanalen en middelen. Televisie en krant (landelijk, regionaal,
huis-aan-huis) spelen een belangrijke rol bij passieve
informatievergaring (geboden informatie), internet bij actieve
informatievergaring (gezochte informatie). Leeftijd speelt een rol:
ouderen laten zich graag informeren via folders, jongeren zijn actief
met internet. Overheidscommunicatie, campagnes en spotjes, spreken aan
voor zover de onderwerpen het individu persoonlijk aangaan en de
campagne het individu op zijn eigen verantwoordelijkheid wijst.
Betutteling wijst men af evenals ‘overkill’.
Kranten, televisie /
radio en Postbus 51 blijken, in deze volgorde, de belangrijkste
informatiekanalen waarmee milieu- en gezondheidsinformatie tot de burger
komt. Internet komt op de vierde plaats, wat gezien vorenstaande
constateringen niet opmerkelijk is. Als de tolerantiegrens van burgers
niet wordt overschreden, gaat men ook niet actief op zoek naar
informatie.
Media-aandacht bepaalt prioriteit
Bijkomende
factor is dat burgers over het algemeen veel waarde hechten aan
mediabelangstelling voor een milieuprobleem. Exponent hiervan is het
commentaar van een laag opgeleide 68-jarige vrouw uit Rotterdam: “Op
televisie hoor je alles!” Meer representatief voor hoe milieu-informatie
via passieve (media)kanalen geïnterpreteerd wordt is de uitspraak van
een andere respondent: “In de krant stond dat de stoffen uit de
autogassen met zoveel gedaald zijn, nu de A13 hier een 80 km-zone heeft,
dat is fijn.” Wanneer een onderwerp niet meer in de krant besproken
wordt, raakt het uit beeld en lijkt het aan belang in te boeten.
Burger verwacht toegankelijkheid, maar blijft passief
De
overheid beweegt zich door de complexe houding van de burger – wel
interesse, geen actieve informatiebehoefte – in een lastig parket. De
burger beschouwt informatievoorziening over milieugezondheidsrisico’s
die zij zelf bagatelliseert al snel als betutteling of ‘overkill’,
terwijl de overheid ernstige verwijten krijgt wanneer
milieugezondheidsrisico’s ontaarden in daadwerkelijke gezondheidsschade.
Het gezegde ‘als het kalf verdronken is, dempt men de put’ lijkt dus
ook van toepassing op de houding van burgers in relatie tot
gezondheidsrisico’s in hun directe leefomgeving.
De stelligheid
waarmee burgers hameren op de informatieplicht van overheden, ontaardt
veelal in een paradox. Een medewerker van de sector Dienst Water en
Milieu, sector Strategie, van de Provincie Utrecht stelt enigszins
cynisch vast dat de transparante visie van de Provincie nauwelijks
concreet resultaat oplevert: “De meeste burgers zullen zich zeer
waarschijnlijk niet verdiepen in alle aangeboden informatie, maar de
burger verwacht wel dat de beschikbare informatie toegankelijk is.”
Doelgroepcommunicatie en burgerschapsstijlen
Wil
risicocommunicatie de burger bereiken, dan is het zaak inzicht te
hebben in de samenstelling van de bevolking. De maatschappij is continu
in beweging. Voor beleidsmakers, strategen en marketeers lijken burgers
en consumenten in toenemende mate onvoorspelbaar en grillig.
Traditionele segmentaties op basis van sociaal-economische variabelen
verliezen steeds meer aan verklarende kracht. Om het denken en handelen
van burgers beter te kunnen verklaren, heeft Motivaction het zogenaamde
Mentality-model ontwikkeld. In dit model onderscheidt het
onderzoeksinstituut vier groepen, ofwel burgerschapsstijlen. De meest
relevante kenmerken voor dit thema worden hieronder uitgelicht.
1) De gezagsgetrouwe burger
De
gezagsgetrouwe burger hecht veel waarde aan netheid, orde en
voorspelbaarheid. Zij zijn geneigd het gezag trouw te volgen. De focus
binnen deze groep ligt op sturing en gezag. De gezagsgetrouwe burger
hangt een brochure in de meterkast en leest deze nauwgezet. De
sociaal-economische status varieert van laag tot gemiddeld. Deze burger
is traditioneel en behoudend.
2) De interactieve burger
Een
interactieve burger is sterk georiënteerd op meebeslissen, actief
participeren en bemoeizuchtig. Deze burger is leergierig en grondig van
aard. Om tot een gewogen besluit te komen leest de interactieve burger
(wetenschappelijke) achtergrondinformatie. De interactieve burger wil
van de overheid geen folders, maar zoekt liever een webadres waar hij
zichzelf kan informeren. Deze burger heeft de hoogste
sociaal-economische status in de samenleving, ze is postmodern en
gericht op ontplooien en beleven.
3) De pragmatische burger
Pragmatische
burgers zijn materialistisch en stellen het eigen belang op de
voorgrond. De aandacht wordt getrokken door gebeurtenissen die de eigen
levensstandaard beïnvloeden. In dergelijke gevallen wordt de
pragmatische burger gemobiliseerd. In de overheidscommunicatie is de
pragmatische burger lastig te bereiken. Ze is visueel georiënteerd en
laat zich alleen verleiden als de problematiek grafisch en pakkend wordt
weergegeven. De sociaal-economische status is gemiddeld.
4) Niet-participerende burger
Niet-participerende
burgers kenmerken zich door impulsiviteit, gemak en comfort. De
niet-participerende burger is afwachtend, maar heeft niet goed in de
gaten wat de overheid communiceert over risico’s en rampen. Deze burger
voelt zich pas geïnformeerd als hij via de televisie of een sms-bericht
wordt geattendeerd op een zich manifesterende crisis.
Conclusie
Burgers
hebben een scheef beeld van de risico’s in hun leefomgeving, zo
concludeert Motivaction in het rapport ‘0-meting actieprogramma
gezondheid en milieu’. Risico’s van zintuiglijk waarneembare bronnen of
risico’s waarover onduidelijkheid bestaat, worden overschat. Risico’s
waar burgers zelf debet aan zijn of voordeel van ondervinden worden
gebagatelliseerd of zelfs geaccepteerd.
Risicocommunicatie is
essentieel voor een beter risicobewustzijn, maar kan falen door niet
rekening te houden met verschillende typen burgers en de wijze waarop
zij informatie vergaren. Zo wil een interactieve burger geen folders van
de overheid en gaat ze liever zelf op zoek naar informatie op internet,
terwijl een niet-participerende burger niets van de folder snapt en pas
gealarmeerd wordt als er een sms-bericht binnenkomt. In de terminologie
van Motivaction worden burgers onderverdeeld in burgerschapsstijlen.
Naast de genoemde typen bestaat er ook een gezagsgetrouwe burger (leest
brochure nauwgezet) en een pragmatische burger (visueel georiënteerd,
eigen belang op de voorgrond).
Enerzijds kan het communiceren van
risico’s angst wegnemen en daarmee een positief gezondheidseffect
boeken, zoals het verbeteren van het psychisch welbevinden. Anderzijds
kan risicocommunicatie paniek veroorzaken. Zeker als er voor een
vervuilende bron - zoals bouwmaterialen die kankerverwekkend radongas
uitstoten - geen alternatieven zijn, moet afgevraagd worden of met
communicatie het beoogde doel nog wel bereikt kan worden, namelijk het
bevorderen van keuzevrijheid en zelfredzaamheid.
Meer nog dan in
de communicatie over externe veiligheidsrisico’s, gaat het in de
risicocommunicatie van gezondheidsrisico’s over communiceren met gevoel
voor onzekerheden. De ongerustheid rondom stralingsthema’s als
GSM-stations, UMTS en hoogspanningslijnen neemt toe, terwijl de overheid
nagenoeg zwijgt over de risico’s omdat ze simpelweg de risico’s niet
wetenschappelijk kan onderbouwen. Hier zal een nieuwe
communicatiemethode voor ontwikkeld moeten worden, te meer omdat paniek
ook een gezondheidseffect is. De overheid is geneigd risico’s pas te
communiceren, als ze zeker weet dat een bron daadwerkelijk een risico
vormt. Een kentering hierin is hard nodig, want ook onzekerheden kunnen
en moeten gecommuniceerd worden.
Politiek-digitaal.nl, 10 mei 2005
Risicobeleving: het behagen versus het beschermen van de burger
Veiligheidsbeleid van de overheid is ten dele gebaseerd op
risicoschatting. Toch krijgen de grootste risico’s niet vanzelfsprekend
de meeste prioriteit, in tegendeel. Het is de risicobeleving van burgers
die de overheid er toe zet putten te dempen, waar kalveren kunnen
verdrinken.
Door Steven de Jong
Het bodemsaneringsbeleid, na
Lekkerkerk. Het externe veiligheidsbeleid, na Enschede. Risicoberekening
delfde er het onderspit voor risicobeleving. Het behagen van de burger
ging boven het beschermen van de burger. Een eigenaardig democratisch
deficit, dat ingekleurd wordt door vele factoren.
In West-Europa
varieert de kans om te overlijden ten gevolge van een kernongeval tussen
één op één miljoen en één op de honderd miljoen per jaar. De kans dat
een Nederlands burger overlijdt door een externe veiligheidsrisico -
zoals een ontploffing van een vuurwerkfabriek - ligt rond de norm van
één op de miljoen per jaar. De kans dat een burger ziek wordt van een
nabijgelegen bodemverontreiniging, is volgens deskundigen nihil. Noemen
we in deze volgorde de plaatsen Tsjernobyl, Enschede en Lekkerkerk dan
wordt duidelijk dat het gevoel van veiligheid meer omvat dan het
berekende risico.
Risicobeleving
Het gevoel van
veiligheid, noemen we risicobeleving. Een thema dat met enquêtes
onderzocht wordt. Elementen als het kennisniveau, de vrijwilligheid en
beheersbaarheid van blootstelling, het vertrouwen en de openheid van de
informatiebron, media-aandacht, de waarneembaarheid van risico’s,
leeftijd en sociaal-economische factoren spelen een rol in hoe mensen
zelf risico’s beleven. Persoonlijke factoren zoals bijvoorbeeld
gevoeligheid en angsten hebben ook invloed op de individuele
risicobeleving. Risicovolle milieufactoren worden dus niet
vanzelfsprekend als hinderlijk of risicovol beschouwd of erkend. Ofwel
omdat de factoren niet zichtbaar zijn in de woonomgeving ofwel omdat men
er aan gewend is geraakt en het als onderdeel van de woonomgeving heeft
geaccepteerd en soms zelfs waardeert.
Vrijwilligheid van blootstelling
Het
ervaren risico van milieufactoren neemt af naarmate burgers er direct
voordeel van ondervinden of zelf debet zijn aan de verontreiniging. De
vervuilende bron wordt dan door burgers geaccepteerd, of zelfs
gewaardeerd. Sprekend in deze is het commentaar van een 43-jarige vrouw
uit Rotterdam, welke als respondent fungeerde in een onderzoek van
Motivaction (0-meting actieprogramma gezondheid en milieu): “We wonen
naast een aanvliegroute van Zestienhoven, maar ik ondervind daar geen
last van. Helikopters en sportvliegtuigen gaan wel over ons huis, dat
vind ik leuk, ga ik kijken. Beiden zullen wel geluidshinder en
luchtverontreiniging veroorzaken maar daar stoor ik me niet aan.”
Beheersbaarheid van blootstelling
Ook
treedt er meer commotie op wanneer burgers het idee hebben dat zij zelf
de risicovolle activiteit niet kunnen beheersen. GSM-masten,
hoogspanningslijnen en chloortransporten veroorzaken meer gevoelens van
onveiligheid, dan het roken van een sigaret of van vrijkomend
radioactief radon in een woning, zo blijkt uit de GGD-handreiking
'Gezondheid en Milieu' van 2004. Dat is opmerkelijk, omdat het geheel
tegengesteld is aan het grote risico van roken, met een kans op
overlijden van 1 op de 700 mensen per jaar. Ook radon is met een
sterftekans van 1 op de 20.000 per jaar (50 maal overschrijding norm),
veel risicovoller dan een hoogspanningslijn waarbij het risico is
vastgesteld op een overlijdenskans van 1 op de 15 miljoen per jaar.
Mogelijk
speelt ook de geringe kennis met radon en de geheimzinnigheid rond
straling (wel wilde verhalen, maar nauwelijks wetenschappelijke
onderbouwing) een rol in de risicobeleving van burgers. Wel blijft de
GGD bij de conclusie dat als een activiteit vrijwillig en beheersbaar
lijkt, dit naar verwachting tot minder commotie zal leiden.
Vertrouwen in en openheid van informatiebronnen
In
de nota 'Nuchter omgaan met risico's, beslissen met gevoel voor
onzekerheden' van het ministerie van VROM wordt gewezen op het gericht
wegwerken van angsten ten aanzien van milieufactoren. Aangetoond is dat
aspecten als vertrouwen en openheid essentieel zijn voor de
risicobeleving. De burger zou meer gerust zijn wanneer milieugegevens
publiekelijk toegankelijk zijn en als zij vertrouwen hebben in de
kwaliteit ervan en in de informatieverstrekker.
In die zin kan
het Verdrag van Aarhus een rol gaan spelen in de beleving van risico’s.
Het verdrag regelt de toegang tot milieu-informatie, de inspraak bij
besluitvorming en de toegang tot de rechter inzake
milieuaangelegenheden. Het Verdrag is via Europese richtlijnen sinds 14
februari 2005 grotendeels verankerd in de wet milieubeheer (Wm) en de
wet openbaarheid bestuur (Wob). Wel zit er een grote speelruimte tussen
de minimumvereisten en de eigen invulling die overheidsinstanties aan de
richtlijnen mogen geven. Er is nu discussie over die invulling, want
openbaarheid staat niet gelijk aan toegankelijkheid. De vraag is dus hoe
gortdroge milieudocumenten helder gecommuniceerd kunnen worden naar de
burger toe.
De invloed van media-aandacht
Daarnaast
hechten burgers veel waarde aan mediabelangstelling voor een
milieuprobleem. Als een verontreiniging de krant of televisie haalt,
wordt het risico in de beleving van burgers groter dan het werkelijk kan
zijn. Wanneer een onderwerp niet meer in de media besproken wordt,
raakt het uit beeld en lijkt het aan belang in te boeten. De media heeft
in deze veel invloed in het ‘op de agenda’ zetten van een
milieuprobleem, wat vaak tot een scheef beeld van de werkelijke risico’s
leidt. Zo maken weinig burgers zich ongerust over hun binnenmilieu,
terwijl tabaksrook, vocht, schimmel, huismijt en stof grote
ziekteveroorzakers zijn.
Daarentegen raken zij wel in paniek als
er een bodemverontreiniging rond of onder hun huis geconstateerd wordt,
terwijl volgens deskundigen bijna niemand daar daadwerkelijk ziek van
wordt. Dat bodemverontreiniging voor zoveel commotie zorgt, kan te maken
hebben met de golf van berichtgeving na de eerste grote gifschandalen
in Nederland, zoals die in Lekkerkerk en de Vogelmeerpolder. Ze brachten
een schok teweeg in Nederland. Als gevolg daarvan ontstond in de media
een focus op alles wat met bodemverontreiniging te maken had, kleine
verontreinigingen werden aan de lopende band disproportioneel
uitgelicht. Het beeld ontstond dat alle vervuilde grond levensbedreigend
zou zijn. Resultante was dat mensen in actie kwamen en het beleid
aangescherpt werd.
Inmiddels worden er weer minder drastische
maatregelen genomen als er een bodemverontreiniging wordt ontdekt, maar
de commotie onder de burgers blijft onevenredig groot. We spreken hier
van een proces van zichzelf versterkende nieuwsjournalistiek, een
belangrijk kenmerk van een mediahype. In een mediahype nemen nieuwsmedia
het nieuws van elkaar over en bouwen zo een bepaald perspectief uit,
ofwel een eigen werkelijkheid. Een beeld dat in de beleving van risico’s
bij burgers leidinggevend kan zijn.
Verschillen in risicobeleving
Er
zijn duidelijke verschillen waar te nemen in de risicobeleving van
diverse groepen. Zo ervaren 65-plussers, volgens Motivaction, weinig
milieufactoren in hun woonomgeving als bedreiging voor hun gezondheid.
Zij lijken zich hierbij vooral te baseren op het zicht dat zij vanuit
hun huis hebben; een groene, open omgeving en water geeft de indruk van
rust en een gezonde lucht. Jongere mensen geven aan zich van eventuele
milieurisicofactoren bewust te zijn geworden bij het zelf krijgen van
kinderen. Gaat het om risico’s die niet direct zichtbaar zijn, zoals
straling, dan zien hoog opgeleiden daar meer risico in dan laag
opgeleiden.
Zorgen
De Europese Commissie heeft de
bezorgdheid bij burgers met haar peilinstrument – de Eurobarometer –
gepeild in april 2002. 89 procent van de respondenten gaf te kennen zich
zorgen te maken over de mogelijke effecten van het milieu op hun
gezondheid.
De meeste last ervaren burgers van geluidshinder, wat
ook een gezondheidseffect in de zin van slaapgebrek en stress kan
opleveren. Geluidshinder is ook het milieuprobleem dat in de aanpak
volgens hen de meeste prioriteit moet krijgen. Dat ondanks het gegeven,
dat burgers de uitlaatgassen van wegverkeer als grootste gevaar voor het
krijgen van longaandoeningen en kanker ervaren.
Over
elektromagnetische straling door hoogspanningsmasten of
GSM-basisstations maken mensen zich het minste zorgen. Deels komt dat
door de weinig wetenschappelijke onderbouwing die voorhanden is, maar
ook door het gegeven dat stralingseffecten meer tot de verbeelding
spreken dan merkbare en zichtbare verschijnselen als uitlaatgassen en
geluid. Dat geldt ook voor radon, hoewel de schadelijke effecten daarvan
wel aangetoond zijn. Hier speelt wellicht in de risicobeleving mee dat
er niet tot nauwelijks media-aandacht voor is en de effecten bij het
grote publiek onbekend zijn.
Politiek-digitaal.nl, 9 mei 2005
Relatie tussen gezondheid en milieu: grijs gebied vol risico’s
De relatie tussen gezondheid en milieu is na de industrialisatie niet
alleen voortdurend onderwerp van studie geweest voor toxicologen, maar
ook punt van discussie voor beleidsmakers en politici.
Door Steven de Jong
Wat is de relatie tussen gezondheid en
milieu? Een greep uit een aantal rapporten van toonaangevende
onderzoeksinstituten leert ons het volgende: ‘7.500 doden per jaar in
Nederland door uitlaatgassen’, ’20 procent ziektelast te wijten aan
milieufactoren’, ‘milieuverontreiniging oorzaak van 75 procent
kankergevallen’. Hoewel verontrustend, leiden deze cijfers niet
vanzelfsprekend tot aanscherping van milieubeleid of het intensiveren
van de risicocommunicatie naar burgers toe.
De Europese Commissie
erkent dat de gezondheidseffecten onderschat zijn, maar tot ingrijpende
maatregelen komt het niet. Onzekerheden in de risicoschatting worden
verwerkt in veiligheidsfactoren, maar overheidscommunicatie over
milieurisico’s blijft in gebreke. Normen voor kankerverwekkende stoffen
worden soms tot een factor vijftig overschreden, omdat er veelal geen
praktische alternatieven zijn.
Complexe relatie gezondheid en milieu
Waar
het risico op een calamiteit door het gebruik, de opslag en het vervoer
van gevaarlijke stoffen nog enigszins kwantificeerbaar en
communiceerbaar is met behoud van een beperkt aantal aannames, zijn
gezondheidsrisico’s van milieufactoren moeilijker te identificeren.
Schadelijke gezondheidseffecten vloeien immers voort uit uiteenlopende
combinaties van genetische aanleg, levensstijl, cultuur,
sociaal-economische factoren, voedingspatroon, medicijngebruik,
geografische locatie, klimaat en stressfactoren. Dan zijn er nog de
biologische mechanismen, zoals ophoping van verontreinigende stoffen in
de voedselketen, waardoor concentraties in levende organismen vele
duizenden keren hoger kunnen zijn dan in het omringende milieu.
Individuele combinatie van milieufactoren
De
effecten van combinaties van stoffen zijn niet zondermeer op te tellen.
Stoffen kunnen elkaars effect versterken, danwel afzwakken. Daarnaast
speelt de tijdschaal mee, in het menselijke lichaam worden de effecten
van opname van dioxines, asbestvezels en PCB’s pas na vele jaren of in
veel gevallen zelfs helemaal niet zichtbaar. Ook wordt ieder individu
blootgesteld aan zijn eigen combinatie van milieufactoren. Als kind kan
iemand blootgesteld zijn aan broomhoudende vlamvertragers in moedermelk,
overmatige UV-straling op het strand of tabaksrook in de woonkamer. Dat
heeft invloed op iemands weerbaarheid in zijn of haar volgende
levensfase. Het maakt dan verschil of iemand een kantoorbaan krijgt of
dagelijks blootgesteld wordt aan chemische stoffen in een fabriek.
Onzekerheden verwerkt in veiligheidsfactoren
Deze
onzekerheden hebben hun weerslag op het milieubeleid. Beleidsmakers die
de normen vaststellen voor verontreinigende stoffen, en onderzoekers
die hen daarin adviseren, zijn zich daar terdege bewust van. Het is voor
hen onmogelijk alle genoemde factoren te verwerken in de
risicoschatting. Daarom gaat men niet alleen uit van aannames, maar
worden er ook zeer belangrijke factoren - die veelal persoonsgebonden
zijn - buiten beschouwing gelaten. Deze onzekerheden worden verwerkt in
veiligheidsfactoren. De dosis waarvan uit experimenten blijkt dat er een
gezondheidseffect optreedt, wordt in de normering veelal gedeeld door
1000. De normering van concentraties in water, bodem en lucht – en
vergunningen voor de industrie – worden daarop afgestemd.
Ziek van het milieu
Dat
mensen - ondanks de handhaving van milieunormen - ziek worden van het
milieu blijkt uit ieder onderzoek, maar de ramingen over het werkelijke
gezondheidsverlies lopen sterk uiteen. Een paar cijfers…
‘20 procent ziektelast te wijten aan milieufactoren’
De
Berkeley University of California komt in het rapport ‘How much global
health is attribute to environmental factors’ tot de conclusie dat 20
procent van de totale ziektelast in de geïndustrialiseerde landen te
wijten is aan milieufactoren. Het Europees Milieuagentschap te
Kopenhagen durft te stellen dat het aantal mensen dat als gevolg van
luchtverontreiniging overlijdt, 60.000 per jaar bedraagt in 124 steden
van Europa met in totaal 80 miljoen inwoners. Over de ziektelast door
milieufactoren is het ministerie van VROM aanmerkelijk positiever.
Slechts 2 tot 5 procent zou toe te schrijven zijn aan milieufactoren,
waarin naast de kwaliteit van lucht, ook bodem en water zijn meegenomen.
‘75-80 procent kanker te wijten aan milieufactoren’
Ook
de Vlaamse overheid heeft getracht de relatie tussen gezondheid en
milieu te kwantificeren. In de ‘Maatschappelijke beleidsnota Milieu en
Gezondheid’ stelt ze dat 75 tot 80 procent van de kankergevallen in de
geïndustrialiseerde wereld te wijten is aan milieufactoren. Het rapport
stelt dat er in de periode tussen 1974 en 1994 een toename van 40
procent is van huidkanker en dat in Antwerpen tussen 1992 en 1997 het
aantal astmagevallen met 30 procent is gestegen.
‘3-5 procent sterfte in NL door luchtverontreiniging wegverkeer’
In
Nederland lopen de ramingen van het aantal doden als gevolg van
luchtverontreiniging door wegverkeer uiteen van jaarlijks 4.000 tot
7.500 doden, ongeveer 3 tot 5 procent van de totale sterfte. Spreken we
over de emissie van fijn stof – de verzamelnaam van zwevende deeltjes in
de lucht kleiner van 10 micrometer – dan omvatten de
langetermijneffecten nog een groter aantal mensen. Men denkt dat 10.000
tot 15.000 personen daardoor voortijdig komen te overlijden. Bronnen van
fijn stof zijn roet uit dieselmotoren en uitstoot door industrie,
elektriciteitscentrales, open haarden, houtkachels, allesbranders en
barbecues. Maar ook natuurlijke bronnen, zoals zeezout en stof vanuit de
bodem. In Nederland komt het meeste fijn stof, ongeveer 70 procent,
vanuit het buitenland.
Stralingseffecten
Verder
spelen stralingseffecten een rol. Over elektromagnetische straling door
UMTS-masten, GSM-basisstations en hoogspanningsleidingen is weinig
bekend, maar doen wel de wildste verhalen de ronde. Van radon, een
radioactief edelgas, is in wetenschappelijke kring meer bekend. Als het
uiteenvalt in andere stoffen kunnen die zich gaan hechten aan zwevende
deeltjes, welke zich aan het longweefsel hechten en longkanker kunnen
veroorzaken. Uit onderzoek blijkt dat radon met name extra risico's
oplevert in combinatie met roken. Binnenshuis kan het radongehalte
oplopen tot schadelijke concentraties, omdat het verwerkt is in
bouwmateriaal.
‘800 kankergevallen per jaar door radon in huizen’
Vanaf
de jaren ’70 is de radonconcentratie in nieuwbouwwoningen met 50
procent toegenomen. In de huidige bouwmaterialen komt radon namelijk
makkelijker vrij. Ook de betere isolatie van nieuwbouwwoningen zorgt
voor een hogere concentratie, aangezien de lucht daardoor minder vaak
ververst wordt. Volgens de Gezondheidsraad leidt blootstelling aan radon
binnenshuis in Nederland tot 800 extra gevallen van longkanker en is de
gemiddelde kans per jaar om te overlijden aan radon 1 op de 20.000.
Daarmee ligt het gezondheidsrisico boven het zogeheten Maximaal
Toelaatbaar Risico (MTR). Voor kankerverwekkende stoffen betekent deze
MTR dat blootstelling aan een bepaalde stof hooguit 1 extra sterfgeval
per jaar per miljoen blootgestelde inwoners mag veroorzaken. Omdat
vrijwel iedereen aan radon wordt blootgesteld, is het risico voor radon
dus 800 per 16 miljoen ofwel 50 sterfgevallen per miljoen mensen per
jaar. Een overschrijding van de norm met een factor 50.
Onzekere milieurisico’s worden niet gecommuniceerd
Hoewel
de schattingen sterk uiteenlopen, causale verbanden veelal in het
ongewisse blijven en allerlei andere factoren voor ruis zorgen in de
onderzoeksmethodieken, wordt de ernst van milieugerelateerde
gezondheidsrisico’s wel duidelijk uit de vele onderzoeken. Een ernst die
vaak gebagatelliseerd wordt door de vorengenoemde onzekerheden. Deze
onzekerheden, ofwel de onbekendheid met milieurisico’s, hebben niet
alleen invloed op het milieubeleid, maar ook op het risicobewustzijn en
de risicocommunicatie. Risico’s die niet met harde cijfers onderbouwd
kunnen worden, worden niet gecommuniceerd.
EU-commissie pleit voor integrale benadering
In
het rapport ‘Een Europese strategie voor milieu en gezondheid’ wijst de
Europese Commissie de Europese instituties op de noodzaak tot verder
onderzoek en reeds aangetoonde, verontrustende, relaties tussen
volksgezondheid en milieu. Bij eerdere milieu-evaluaties lag de nadruk
op de effecten van individuele verontreinigende stoffen. Dit heeft
volgens de Europese Commissie tot een eenvoudiger aanpak, maar wellicht
ook tot een onderschatting van de werkelijke gezondheidseffecten geleid.
Daarom is er volgens de Commissie een geïntegreerde benadering nodig.
Dit maakt de evaluatie van de algehele milieueffecten op de gezondheid
van de mens transparanter en efficiënter. Het houdt bijvoorbeeld
rekening met gecombineerde blootstelling en cumulatieve effecten.
Politiek-digitaal.nl, 5 mei 2005
Risicocommunicatie: overheid moet zelfredzaamheid stimuleren
“Sluit deuren en ramen, zet uw radio aan!” Dat is zo’n beetje het
punt waar de Nederlandse overheid afhaakt in de risicocommunicatie.
Terwijl Britten een uitgebreide 'terrorismefolder' in de bus krijgen,
vinden Nederlandse bestuurders online risicokaarten al een brug te ver.
Door Steven de Jong
‘Preparing for Emergencies’, heet het
uitgebreide voorlichtingsmateriaal dat de Britten vorig jaar in de bus
kregen. In begrijpelijk taal wordt de Brit uitgelegd hoe hij zich moet
voorbereiden op rampen en hoe te handelen als de calamiteit eenmaal daar
is.
Nederlanders moeten het doen met risicokaarten. Online
plattegronden waarop risicovolle bedrijven aangestipt zijn. “Daarmee
jaag je burgers de stuipen op het lijf!”, zegt Fons Hertog, de
burgemeester van Haarlemmermeer. “Er moet een verhaal bij”, meent Henk
Geveke, de directeur Crisisbeheersing van Binnenlandse Zaken. “Maar we
lopen op tegen het trauma van de ridiculisering van de BB.”
Hertog
en Geveke waren gastsprekers op het symposium 'Risico- en
crisiscommunicatie in een informatie- en netwerksamenleving', dat 28
april plaats had in Nijkerk. Dit ter gelegenheid van de opening van het
Expertisecentrum Risico- en Crisiscommunicatie (ERC). Met het ERC wil
het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK)
risicocommunicatie een volwaardige plaats in het veiligheidsbeleid
geven.
Foto:
V.l.n.r.: Fons Hertog (burgemeester Haarlemmermeer), Robert Bas
(NOS-Journaal), Henk Geveke (BZK, Crisisbeheersing), Erwin Muller (COT),
Willem Blanken (oud-burgemeester Ede en voorzitter Impact)
Robert
Bas, voormalig journalist bij het NOS-journaal, vindt dat de overheid
af moet stappen van het idee van de risicoloze samenleving. “Verkondig
niet almaar dat je alles onder controle hebt!”, aldus Bas. Een andere
gastspreker, Erwin Muller, algemeen directeur van het Instituut voor
Veiligheids- en Crisismanagement (COT), geeft toe dat het stimuleren van
zelfredzaamheid in de risicocommunicatie - na de opheffing van de
Bescherming Bevolking (BB) - terug bij af is. “We zijn dat terrein heel
angstig aan het verkennen, maar daar zit wat mij betreft de echte
uitdaging.”
Expertisecentrum Risico- en Crisiscommunicatie (ERC)
“Burgers
zijn mondiger geworden en hebben bovendien minder vertrouwen in de
overheid dan vroeger. Dat vraagt om een andere houding van de overheid
ten aanzien van voorlichting en communicatie.” Dit noemt Binnenlandse
Zaken als reden voor de oprichting van het ERC.
Foto: Peter van Doolen: "Als er een crisis is, biedt het ERC ondersteuning."
Het
ERC krijgt ondermeer de taak tot het verzamelen van kennis en expertise
op het terrein van crisis- en risicocommunicatie en het beschikbaar
maken van deze kennis en expertise voor overheidsinstanties. Het ERC
kreeg de primeur om op het symposium de evaluatievideo te tonen van
BONFIRE, de codenaam voor de terreuroefening in de Amsterdam Arena en
tevens de grootste oefening ooit gehouden in Nederland. Naast
crisiscommunicatie, werd er ruimschoots aandacht geschonken aan
risicocommunicatie.
Risicokaarten van Provincies
Hoe
informeer je burgers over risico’s en hoe bereidt je hen voor op een
mogelijke ramp? De Provinciale risicokaarten die sinds enkele jaren op
internet te vinden zijn, informeren burgers over externe
veiligheidsrisico’s. Eerder besteedde Politiek-Digitaal aandacht aan de
‘terrorismegevoeligheid’ van deze risicokaarten: vooral de Rijksoverheid
merkt op dat het op deze manier eenvoudig gemaakt wordt voor
terroristen om een doelwit met maximaal schade-effect uit te zoeken. Op
het symposium gingen deskundigen en bestuurders ook in debat met elkaar
over het nut van deze risicokaarten als communicatiemiddel. Wordt de
burger er echt wijzer van?
“Er moet een duidelijk verhaal bij”
Henk
Geveke - directeur Crisisbeheersing van BZK – meent van niet. “Het
alleen laten zien van risico’s lijkt me niet zo zinvol.” De
veiligheidsambtenaar acht het belangrijk dat er een “duidelijk verhaal”
wordt gecommuniceerd. “De overheid moet laten zien wat ze met die
risico’s doet en wat je daar als burger zelf mee kunt.”
Wat wordt er aan risico’s gecommuniceerd, en hoe?
Laten
we eerst eens kijken naar wat er nou eigenlijk gecommuniceerd wordt.
Als voorbeeld nemen we een veel voorkomende situatie: een LPG-station in
bebouwd gebied. Uit een onderzoek van KPMG - in opdracht van het RIVM -
blijkt namelijk dat bij ruim de helft van de 2.200 LPG-stations
woningen dichterbij staan dan zou mogen volgens de vastgestelde
afstandsnorm. LPG is onder hoge druk samengeperst tot een vloeistof
(Liquid Petroleum Gas). Als LPG vrijkomt, vormt zich een gaswolk die
door een vonk of een andere ontstekingsbron kan worden ontstoken en dan
explosief kan ontbranden. Bovengrondse opslagtanks van LPG en de
LPG-tankauto's waarmee de LPG wordt afgeleverd, zijn de belangrijkste
risicobronnen bij een LPG-tankstation. In 1978 ging het in Wychen mis,
de eerste keer in Nederland. Tijdens het vullen van een tankwagen
ontstond brand en vervolgens een explosie. Delen van de tank slingerden
weg tot op 125 meter afstand.
Foto: In 1978 explodeerde een soortgelijke tankwagen in Wychen bij een LPG-tankstation.
In
onderstaande schermfoto van de risicokaart van de Provincie Overijssel
is ingezoomd op twee LPG-vulpunten van Van Aalderen Garage en
Tankservice te Ommen. Van ieder punt op de kaart zijn risicogegevens
opvraagbaar, in dit voorbeeld is gekozen voor een punt op de rand van de
risicocontour aan de Smitstraat.
Schermfoto: Risicokaart Provincie Overijssel, ingezoomd op de gemeente Ommen.
Wat
zegt de risicokaart over deze situatie? Het informatievenster
communiceert in de eerst plaats categorisch in termen als 'PR 10-6',
'effectafstand' en 'letaliteit'. Deze begrippen linken door naar een
heldere toelichting, zodat de volgende conclusie getrokken kan worden.
Een individu dat zich tijdens een calamiteit bij het LPG-vulpunt op de
rand van de onderste roze cirkel aan de Smitstraat bevindt
(effectafstand 230 meter) heeft een kans van 1 op de 100 dat hij of zij
komt te overlijden. Dat als gevolg van blootstelling aan een explosie
met een piekoverdruk van 0,1 bar. De kans dat er inderdaad een zwaar
ongeval bij het vulpunt met één van deze effecten optreedt, is 1 op de
miljoen per jaar. Aangenomen dat het individu op die plaats permanent en
onbeschermd verblijft.
“Je jaagt bevolking de stuipen op het lijf!”
Fons
Hertog, de burgemeester van Haarlemmermeer, is niet te spreken over
deze vorm van risicocommunicatie. “Met die risicokaarten jaag je de
bevolking de stuipen op het lijf! Ik zie niets in die kaarten met rode
stippen!” Ondanks het angstaanjagende element dat Hertog herkent in
risicokaarten, denkt hij toch dat de burger er weinig van opsteekt. “Als
ik mezelf nou eens als doorsnee burger probeer te beschouwen, wat ik
natuurlijk niet ben. Dan denk ik toch van, hoe zou ik daar mee omgaan?
Hm, kaart met stippen, denk ik dan. Ik ga weer over tot de orde van de
dag. En zo doen de meesten dat. Wat is de functie daar nou van?”
Klassieke risicocommunicatie
Hertog
pleit voor de klassieke vorm van risicocommunicatie: “Je zou
bijvoorbeeld uit kunnen leggen aan de bevolking wat je in een buurt aan
maatregelen hebt getroffen en wat er in voorbereiding is. Dan zeg je
tegen de burgers: ‘We vinden het belangrijk dat u daar materiaal over
heeft. Als die gaswolk van dat LPG-station er is, dan vertellen we u van
te voren wat u moet doen.’ Daarmee bereidt je ze concreet voor op iets
wat zou kunnen gebeuren, en kunnen ze op tijd een gasmasker opzetten.”
Het is niet te hopen dat Hertog zijn burgers bij een LPG-ongeval
adviseert een gasmasker op te zetten. Zo snel mogelijk evacueren is een
beter idee. Toch heeft hij wel degelijk een lacune in de risicokaart te
pakken, er wordt summier gecommuniceerd over hoe te handelen. Zo staat
in de rubriek ‘veel gestelde vragen’ van de risicokaart – onder het
kopje ‘Wat moet ik doen als een risico een ramp wordt?’ - het volgende:
“De gemeente kan u informeren over wat u kunt of moet doen bij een
(dreigende) ramp of zwaar ongeval. Als er echt een ramp of zwaar ongeval
heeft plaatsgevonden volg dan de instructies (zoals bij het afgaan van
de sirenes) op van uw gemeente of van hulpverleningsdiensten.”
Eigen verantwoordelijkheid van de burger
Ook
Erwin Muller, algemeen directeur van het Instituut voor Veiligheids- en
Crisismanagement (COT), sluit zich aan bij het pleidooi van Geveke en
Hertog dat er meer gecommuniceerd moet worden over hoe te handelen bij
een ramp. “Ik ben het volstrekt eens met het idee dat je vooral moet
zeggen wat de burger moet doen bij een calamiteit, maar dat is trouwens
niet gemakkelijk. Wat betekent dat dan? Betekent dat, dat als je naast
dat LPG-station woont je dan een extra gasmasker moet kopen? Dan kom je
bij de interessante discussie over de eigen verantwoordelijkheid van de
burgers in dit soort type situaties. Dat is een terrein dat we in de
risicocommunicatie – en het effect daarvan – op dit moment alleen nog
maar heel angstig aan het verkennen zijn. Daar zit wat mij betreft de
echte uitdaging. De vraag is dan of je van burgers die in een risicovol
gebied wonen, mag verwachten dat zij voorbereid zijn op een calamiteit.
Tot aan gasmaskers aan toe.”
Britten krijgen wel voorlichting
Waar
Nederland afhaakt bij transparantie, zet de Britse overheid wel de stap
waar Muller naar toe wil. In augustus ontvingen 25 miljoen Britse
huishoudens een 'terrorismegids' in de bus. Het boekje 'Preparing for
Emergencies - What You Need to Know' zou een antwoord zijn op de
groeiende vraag van de Britten naar simpele en gemakkelijke informatie
over hoe te handelen bij noodgevallen.
Foto: 25 miljoen Britten ontvingen vorig jaar een gids ter voorbereiding op calamiteiten.
De
Britse minister Blunkett van Binnenlandse Zaken verklaarde dat de
regering met de brochure geen paniek wil zaaien, maar dat zij wil dat
mensen “alert maar niet gealarmeerd” zijn. Zo geeft het handboekje
praktische informatie over wat te doen als men bekneld ligt onder
brokstukken na een bomexplosie: "Blijf dicht bij muren en klop op
pijpleidingen, zodat hulpdiensten weten waar u zich bevindt." Een
lichtje aandoen of het ontvlammen van een aansteker wordt afgeraden.
Belang van veiligheidsbewustzijn
Geveke
benadrukt het belang van veiligheidsbewustzijn. “Dat geldt niet alleen
voor bestuurders, maar ook voor burgers en bedrijven. Want zonder
bewustwording over risico's - en wat je daar eventueel mee moet en iets
van eigen verantwoordelijkheid - heeft het veiligheidsbeleid eigenlijk
niet zo veel zin.” De directeur Crisisbeheersing van Binnenlandse Zaken
is het met Muller van het COT eens dat het “ongelooflijk moeilijk” is om
te bedenken hoe je “vorm en inhoud aan handelingsadviezen” moet geven.
“Dat is overigens één van de belangrijkste redenen geweest om het
Expertisecentrum Risico- en Crisiscommunicatie op te zetten”, zo
benadrukt hij de taak die voor het ERC weggelegd is. Willem Blanken,
oud-burgemeester van Ede en voorzitter van de stichting Impact, sluit
zich bij de bestuurders aan: “Ik ben ervoor zoveel mogelijk informatie
te tonen, maar dan moet er wel bij verteld worden hoe de burger in
specifieke situaties moet handelen.” Geveke vat het besprokene helder
samen: “Laten we het gedragsrecepten noemen.”
“We hebben alles onder controle”
Onderzoeksjournalist
Robert Bas van het NOS-Journaal benadrukt het belang van de
“weerbaarheid van de bevolking”. Hem valt vooral het verschil in
risicocommunicatie op tussen Nederland en het buitenland. Niet in de zin
van externe veiligheid, maar wat betreft terrorisme. “Als je in Londen
in de metro stapt zie je overal aanplakborden, met de tekst 'als je hier
iets bijzonders ziet moet je dit en dat doen'. De bevolking is er daar
veel beter op voorbereid dat ze mogelijk slachtoffer kunnen worden van
een aanslag. Hier horen we continu van ministers: ‘het is veilig. Het is
hartstikke veilig. We hebben alles onder controle’. Ik denk dat als er
dan een klap komt, de impact in de samenleving veel groter zal zijn.”
Geveke beaamt het betoog van de NOS-journalist: “Ik ben het volledig met
je eens, er moet zo realistisch mogelijk gecommuniceerd worden.”
Foto:
Crisiscommunicatie in oorlogstijd. "There are no Americans here. We've
everything under control", aldus Al-Sahaf, voormalig Iraaks minister van
Informatie, tijdens de Amerikaanse bestorming van Bagdad.
“Trauma van de ridiculisering van de BB”
Toch
denkt Geveke wel te weten, waarom realistische risicocommunicatie en
stimulering van zelfredzaamheid in Nederland maar mondjesmaat gebeurt.
“We lopen aan tegen het trauma van de ridiculisering van de BB.” De
Bescherming Bevolking (BB) was een civiele beschermingsorganisatie die
in 1952 werd opgericht om de Nederlandse bevolking in tijden van oorlog
te kunnen beschermen. De BB had een kern van professionals, maar bestond
verder voor een groot deel uit vrijwilligers. Op zijn hoogtepunt telde
de BB ruim 160.000 vrijwilligers.
Foto: Voorlichtingsmodel schuilplaats (links), BB-wervingsposter (rechts), BB-vrijwilligers (achtergrond)
De
taak die de overheid aan de BB had toebedeeld was die van
hulpverleners, brandbestrijders en puinruimers. Daarnaast was de
Bescherming Bevolking belast met het voorlichten van burgers. Zo gaf de
BB bijvoorbeeld in 1957 een brochure uit met de titel ‘Atoomgevaar? Dan
zeker BB!’. In de brochure wordt de bevolking aangeraden om de ruiten
wit te schilderen wanneer de oorlog uitbreekt, om zo het interieur van
de woning te beschermen tegen hittestraling.
Volgens de directeur
Crisisbeheersing zullen burgers het stimuleren van zelfredzaamheid gaan
associëren met de voormalige BB. “In de zin van: ‘Ga onder de
keukentafel liggen als er een kernbom valt.’ Daar werd erg lacherig over
gedaan en dat is denk ik het trauma waar we nu mee worstelen.” Ondanks
de ridiculisering die - naast het afzwakken van oorlogsdreiging –
medeoorzaak was van de opheffing van de BB in 1986, acht Geveke het wel
van belang te onderzoeken en te communiceren welke “gedragsrecepten” er
horen bij bepaalde calamiteiten.
Naar een verbeterde risicocommunicatie
Vatten
we het debat en de bevindingen uit dit verslag samen, dan kunnen we
stellen dat de Nederlandse overheid bereidwillig is om crisis- en
risicocommunicatie een volwaardige en prioritaire plek in het
veiligheidsbeleid te geven. Het ERC is immers niet voor niets opgericht.
Wel merken de sprekers op dat bij de huidige vorm van
risicocommunicatie een duidelijk verhaal ontbreekt. Nederland haakt af
bij transparantie, terwijl de Britten wel de slag maken naar concrete
voorlichting.
Het alleen in kaart brengen van risico’s, zal – om
in de woorden van de burgemeester van Haarlemmermeer te spreken – de
burger alleen maar “de stuipen op het lijf jagen”. De directeur
Crisisbeheersing van BZK pleit voor gedragsrecepten, maar wil voorkomen
dat dergelijke voorlichting geassocieerd wordt met de BB. Enerzijds wil
men dus werken aan concrete voorlichting, anderzijds wil men niet te ver
doorslaan.
Toch bleef de rode draad: “Wees realistisch over
risico’s.” Daar ligt dus het spanningsveld, waarin het ERC evenwicht
moet zien te vinden. Wil het ERC haar slogan “Naar een verbeterde
risicocommunicatie” waarmaken, dan zal ze deze inzichten samen moeten
smeden tot heldere en eenduidige beleidsvoorstellen en
communicatieplannen. “Preparing for Emergencies” – de titel van de
Britse calamiteitengids – moet te allen tijde het doel zijn.
